为加强人大对城市建设开发项目和投融资的监督，强化资金监管，防范和规避财政风险，从9月7日到9日，县人大常委会城环工委和财经工委一道，去浏阳市、平江县进行了学习考察，现将有关情况报告如下：
一、考察了解的有关情况
（一）浏阳的情况
1、基本县情
浏阳市位于湖南省东部，是湘赣边界的一个县级市，总面积5007平方公里，总人口138万，辖33个乡镇，4个街道办事处，413个村（街道社区）。2008年市域生产总值322.7亿元，财政总收入25.3亿元，属全国经济百强县之一，居湖南省第二位，也是湖南首个金融生态安全县。
2、城建开发投融资体制机构、项目建设和投融资情况
1999年4月，浏阳市成立城市建设投资开发公司。2003年11月，升级为浏阳市城市建设集团有限公司（简称浏阳城建集团）。2005年3月，成立基础设施建设投资管理中心（正科级事业单位），与城建集团实行“两块牌子，一套人员，合署办公”的体制。公司的经营范围为：城市基础设施建设项目投资开发建设，房地产开发经营；建筑材料销售；工程项目技术咨询及营销策划；园林绿化工程；城建广告；城市规划区内土地收购储备及开发经营等。2006年实行机制创新，明细和规范公司的三大职能为：融资平台、经营城市和处置城市建设遗留问题。公司有人事行政部、招商融资部、计划财务部、工程技术部、资产经营部、征地拆迁部、法律事务部等7个部室和花木公司、天马公司、恒远公司等三个子公司，员工92人。公司注册资本3亿元，目前拥有总资产29.13亿元。
公司成立10年来，累计筹集城建资金26亿多元，完成重大城建项目100多个。特别是2006年创新机制后，公司发展更加迅猛，工作成绩更加显著。2006年-2009年4月，累计投入城市建设资金10.3亿元，建设重点工程项目20多个。通过垄断土地一级市场，将附着在城市基础设施上的有形和无形资产投入市场运营，盘活存量资产，实现经营收入7.8亿元。利用浏阳市行政中心整体搬迁的机会，收购了3亿多元的国有行政资产，目前已实现变现8000多万元。2007年，探索采取“土地合作整理”新的经营模式，成功引进碧桂园房地产战略投资商，打造浏阳近年来最大的房地产开发项目。9月6日，浏阳碧桂园已经开盘发售，房价在3980元/平米左右。开盘当天即创下2个小时突破1个亿的销售奇迹，成为浏阳房地产市场的新创举。投资开发的浏阳河中路项目，土地均价在80万元/亩以上，浏阳河背景广场项目，土地均价突破了125万元/亩，最高一宗地价达到了700万元/亩。通过不断加强与银行信用合作，建立可靠偿债机制，依托资本市场，筹集城建开发启动资金，先后与国家开发银行湖南省分行、兴业银行、中信银行、湖南省信托投资公司等金融机构建立了长期战略型关系。各金融机构累计发放到位城建贷款26.6232亿元，其中开行17.4368亿元。特别是2008年，以浏阳河中路和料源路两个项目向湖南信托募集到信托资金1亿元，信托资金募集将成为今后的主攻方向之一。此外，还通过BT、BOT等方式完成了一批重大基础设施建设项目。
3、人大常委会开展监督情况
浏阳市人大常委会对城市建设项目和投融资的监督主要体现在三个方面：一是通过工作监督，推动理顺城建投融资机制体制。2005年以前，浏阳城建集团的运作模式与桃江目前的模式差不多，公益性投资与经营性投资混在一起，城建投资只讲城市建设的需要，不进行成本效益分析，对银行信贷资金只讲贷不讲还，没有长远偿债计划等，浏阳市人大常委会在监督中发现，这种模式不利于城建投集团的发展壮大，不利于城市建设长远发展的需要，不利于银行信贷资金按时还本付息，很难防范可能造成的财政风险。于是，在2005年，浏阳市人大常委会及时推动政府成立了投资管理中心，搭建了政府与集团公司联系的桥梁，理顺了公司体制，明晰了公司经营范围。2006年，进一步推动进行了机制创新，将公益性投资和经营性投资彻底分开，明确将城建集团的职能规范为融资、经营和处置城建遗留问题，另在建设局下设开发办，承担文化、体育、环境卫生等公用事业公益性项目的开发建设工作（注：这是城市建设投融资体制的根本转型，是一种划时代的转变）。当时人大常委会向政府提出意见：从2007年开始，如果城建投与建设分块而治、资金混用，公益性与经营性项目混淆的状况不改变，人大常委会将不再审议和批准市政府关于城建融资的议案。同时，由人大常委会分管副主任任监事长，人大常委会财经工委、城环工委以及财政、审计、监察部门的负责人组成监事会，完善了公司监事会体制。二是对城建项目计划安排与实施情况的监督。人大常委会规定：每年经营性城建项目安排，由城建集团制定计划，市政府提出议案，报人大常委会审议批准后，方可组织实施；公益性城建项目由建设局制定计划，列入财政预算，在财政预算规模内由建设局组织实施，人大常委会对项目的实施情况进行跟踪监督。三是对投融资规模的监督。对城建投融资总规模、每一个项目的融资规模、抵押和偿债方式、超过500万元项目的直接投资或转贷，都必须按法定程序报人大常委会审议，形成决议。公益性建设项目需变更预算或追加的，城建项目500万元以上，交通建设项目1000万元以上，须报经人大常委会审议通过后方可实施。
4、主要经验
（1）浏阳城建集团不断转变观念，不断探索和进行工作创新，牢固树立经营城市理念，坚持开发性融资的方针，机制较活，体制较顺，融资渠道宽广，资金使用规范，偿债机制健全，讲求成本核算和投资效益，基本没有财政风险。
（2）浏阳市政府顺时应势，高度重视城建投融资工作，切实落实人大常委会审议意见和决议决定，积极推动了城建投机制体制理顺。
（3）浏阳市人大常委会抓住城建投资体制机制、城建项目年度计划和实施情况，投融资项目及规模这三个关键，实行了有力有效的监督，并且监督到位。尤其是对公益性投资项目进行了严格的预算控制，四年多来只批准了体育中心和立交桥两个公益性项目。可以说，浏阳人大常委会对城建投融资的监督，为推动城建投融资事业发展，起到了十分重要的作用。
（二）平江的情况
1、基本县情
平江位于湖南省东北角，面积4125平方公里，总人口104.56万人，辖27个乡（镇），778个村。2008年县域生产总值89.12亿元，财政总收入4.492亿元，财政总支出13.5亿元。
2、城建开发投融资体制机构、项目建设和投融资情况
平江县城市建设投资有限公司成立于2003年3月，当时为挂靠在发改局下面的临时机构，注册资本仅3000万元。2007年1月，平江县委县政府基于强化融资平台建设，做大做强城建投资公司的战略考虑，成立平江县城市建设投资管理中心，为政府支持类正科级事业单位，与城投公司合署办公，两块牌子，一套人员，改属政府办管理。公司成立了董事会，由县长担任董事长，常务副县长和分管城建国土的副县长担任副董事长。公司下设四个内设机构（综合行政部、财务融资部、工程项目部、资产经营部）和两个分公司（工业园区城建投资公司、富康农业开发有限公司）。编制15名，目前有工作人员12人。
公司成立以来，先后争取银行贷款3.8亿元，其中省开行2.66亿元，农发行8000万元。2007年，进一步理顺体制后，公司注册资本迅速上升到1.17亿元，2008年底达到2.26亿元。城建投公司作为城区基础设施建设的业主，组织实施大小工程15处，其中城区道路6条，安置小区7个，已经竣工的一中休闲广场和湘鄂赣纪念馆文化墙，社会好评如潮。从2008年元月起，县城规划区土地全部实行高度垄断，通过垄断储备土地和城区开发提高土地价值，增强偿债能力。实现土地垄断后，开发项目的土地出让均价超过了50万元/ 亩，最高一宗出让地达到了300万元/ 亩。目前，已经明确在县城规划区做到“一个禁止、四个统一”，即：明令禁止个人营建私房，城区土地全部由政府统一掌握，建设项目由县规划委员会统一控制，基础工程统一由城建投公司统一实施，建设资金统一由城建投资管理中心调度安排。
3、人大常委会开展监督情况
平江县人大常委会的监督主要体现在两个方面：一是关于城建投融资规模必须经过人大常委会审议批准；二是于2004年，县人大常委会分管副主任和城环工委主任进入县规划委员会，对城市总体规划、区域规划、控制性规划和修建性规划进行实时监督。
4、主要经验
平江城建投公司体制较顺，作为城建项目业主的定位和思路比较明确，公司决策机制和监督机制比较健全。县政府制定的“一个禁止，四个统一” 规定，对规范城建秩序，促进城市发展功不可没。人大监督关口前移到城市规划建设决策阶段，抓住了监督的关键。在实施规划面前人人平等，不管什么人都必须按县规划委员会的决策执行，无权更改，县规划委员会不仅管总规，而且还管到每个单体建筑的层高、立面外观、屋顶、与周围环境的协调搭配、人行道板铺装、花围的造型等细节，这是平江城建管理的最大特色。如平江县环保局办公楼，县规委会审查了五次，直到符合要求才予放行。平江县人大常委会在办公楼旁边的一块8亩多的自有土地，闲置了5年，准备盖宾馆或老年活动中心，但经最近一次规委会审查，不符合城市总规要求，影响街道整体形象，最后人大常委会交还政府作绿化用地。
二、对两地经验的综合思考
浏阳经验的最突出亮点是城市开发经营与公益项目投资分开运作，真正做到了建管分离，非常符合政企分开，公益性与经营性分开（管好公益性，放活经营性）的经济体制改革的原则和方向。平江经验的最大特色是对规划的严格控制和精细化管理，体现了规划是龙头、规划管总、规划就是法规的城市管理理念。综合两地经验，可以得出以下结论：
（1）重视城建投融资工作，把城建投融资事业做大做强，真正按照经营城市的理念去搞开发建设，是发展城市的切实可行的道路；
（2）严格规划控制，是提升城市品位的关键；
（3）发挥好人大监督、财政监督、审计监督作用，是规范资金使用，规避财政风险，保障城市建设资金安全和发挥效益的重要措施。
（注：此考察报告已于9月27日向人大常委会主任会议报告。主任会议对如何搞好桃江城建开发公司贷款资金使用偿还及项目实施情况的监督，推动城建开发投融资工作向前发展进行了认真研究，并提出了明确意见。）